本會對「公務人員退休撫卹法草案」的建議
－反對假改革 拒當白老鼠
中華民國全國公務人員協會
一、 前言
（一）102年1月30日年金制度改革方案經馬總統拍板定案，我國盛況空前的年金制度改革正式啟動。
（二）為配合年金制度改革，銓敘部研擬「公務人員退休撫卹法草案」報請考試院審議，考試院於102年4月11日以「臨時動議」通過本草案，4月11日以「最速件」函請立法院審議。
（三）本會針對年金制度改革業已成立「年金制度改革因應小組」，期藉積極的溝通協商，使改革成果可長可久，不但解決現存問題，更使後代子孫同享改革成功的果實。惜考試院拒絕協商，強渡關山，以「偷襲」方式，完成其審議程序。
二、 本草案待商榷的問題
（一） 一國兩制：違反平等原則
1、 本次年金改革將於105年1月1日起實施，如果照考試院的版本三讀通過，公布施行，由於現職人員適用「單層給與制度」，而105年1月1日後新進人員適用「雙層給與制度」，自105年1月1日起公務人員退休所得將有兩種計算方式，同時並行。從而公務人員完全一樣的服務年資，却有完全不一樣的退休所得，顯然違反平等原則。
2、 依照考試院的草案，新進人員適用雙層給與制度，所得替代率為75％。其中第一層包括「確定給付制公保年金」，佔15％，及「確定給付制退休年金」佔40％；第二層為「確定提撥制退休年金」（商業年金）佔20％。
商業年金因採「確定提撥制」不保證給付金額，依銓敘部的試算：五職等年功俸10級的辦事員每月退休所得為40,005元，如扣除商業年金，則每月退休所得為29,337元；九職等年功俸7級的科長每月退休所得為54,638元，如扣除商業年金，則每月退休所得為40,067元；十四職等的常務次長每月退休所得為67,324元，如扣除商業年金，則每月所得為49,371元。
3、 現職人員係適用單層給與制度，其退休所得包括「確定給付制公保年金」及「確定給付制退休年金」，不適用商業年金制度。依據銓敘部的試算：五職等年功俸10級的辦事員每月退休所得為38,652元（純新制人員為36,813元）；九職等年功俸7級的科長每月退休所得為52,511元（純新制人員為50,338元）；十四職等的常務次長每月退休所得為59,079元（純新制人員為56,748元）。
4、 釋字第485號解釋：「憲法第７條平等原則並非絶對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待。」
5、 如果甲、乙兩人同時普考及格，同時分發到銓敘部擔任辦事員職務，甲於104年12月31日到職，適用單層給與制度，其退休時如為五職等年功俸10級，其每月退休所得為36,813元；乙於105年1月1日到職，適用雙層給與制度，其退休時如為五職等年功俸10級，其每月退休所得為40,005元，如扣除商業年金，則退休所得僅為29,337元。
甲、乙兩人所具資格完全相同，工作繁簡難易相同，責任輕重相同，僅因到職日相差一天，就適用完全不同的退休制度，顯係不合理的區別對待，違反憲法第7條所保障的平等原則。由於商業年金不保證給付金額，具高度不確定性，強制推動商業年金之正當性、妥適性實應再進一步研析。
6、本法自105年1月1日起實施的「商業年金」，世界各國並無成功的先例，如果投資報酬率低於預期，將有「零給付」的可能，必使全國公務人員生活陷於困境，勢必動搖國本，實應懸崖勒馬，以免萬劫不復。
（二） 溯及既往：違反信賴保護原則
1、 本草案第3條規定：「本法適用於依公務人員任用法律及相關法律任用，並經銓敘審定之人員。前項人員退休、撫卹之辦理，除本法另有規定外，以現職人員為限。」是以本法係適用所有現職公務人員，退休人員不適用之。基於法律不溯既往原則，本法係規範法律公布施行後之服務年資，無論退撫條件、退撫金之計算基準及其內涵，均不適用本法公布施行前的年資。
2、 但本草案規定，自105年1月1日起，無論是現職人員或退休人員，其84年7月前後之年資均適用本法「逐年計算核給之」。
3、 考試院引據釋字525號解釋，主張「本次公務員退休制度改革採取循序漸進方式並給予緩衝及過渡期間，不會違反信賴保護原則」。此種主張如果是錯誤的，則整個改革方案的計算基礎，勢必根本動搖。不幸的是，此種主張的確是錯誤的。
4、 釋字525號解釋的內容摘錄如下：
（1） 信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。
（2）行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。
（3） 除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。
（4） 又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。
（5） 任何行政法規皆不能預期其永久實施，受規範對象須已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，始受信賴之保護。
（6） 制定或發布法規之機關基於公益之考量，即社會整體利益優於法規適用對象之個別利益時，自得依法定程序停止法規適用或修改其內容，若因此使人民出於信賴先前法規繼續施行，而有因信賴所生之實體法上利益受損害者，倘現有法規中無相關補救規定可資援用時，基於信賴之保護，制定或發布法規之機關應採取合理之補救措施或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。
5、釋字620號解釋進一步闡釋：
（1）任何法規皆非永久不能改變，立法者為因應時代變遷與當前社會環境之需求，而為法律之制定、修正或廢止，難免影響人民既存之有利法律地位。對於人民既存之有利法律地位，立法者審酌法律制定、修正或廢止之目的，原則上固有決定是否予以維持以及如何維持之形成空間。
（2）惟如根據信賴保護原則有特別保護之必要者，立法者即有義務另定特別規定，以限制新法於生效後之適用範圍，例如明定過渡條款，於新法生效施行後，適度排除或延緩新法對之適用，或採取其他合理之補救措施，如以法律明定新、舊法律應分段適用於同一構成要件事實等，惟其內容仍應符合比例原則與平等原則。
6、綜上，法律以不溯及既往為原則，以溯及既往為例外。如有溯及既往之必要，立法者有義務另定特別規定或過渡條款，或採取合理之補救措施，且其內容應符合比例原則與平等原則。考試院僅以「本次公務人員退休制度改革採取循序漸進方式給予緩衝及過渡期間」即主張「不會違反信賴保護原則」，從而自認退撫法可適用於退休人員及現職人員，實屬錯誤之解讀。
7、 本會列舉考試院所謂的過渡條款如下：
（1）延後月退休金起支年齡：
由110年的85制、111年86制，至115年為90制。
（2）調降退休金基準：
由106年起最後在職「10年之平均俸額」，逐年調降至111年為「15年之平均俸額」。
（3）調降退休金基數內涵：
1兼具新舊制年資者，其新制退休金之基數內涵，自105年起，從本俸2倍逐年調降至109年為「平均俸額」1.6倍。
2純新制者，其新制退休金之基數內涵，自105年起，從本俸2倍逐年調降至108年為「平均俸額」1.7倍。
綜觀上開所謂過渡條款，只有一個內容，就是「逐年減少月退休金」，此種規定實質上屬「利益之剥奪」，完全與釋字620號所要求的「合理補救措施」「其內容仍應符合比例原則與平等原則」背道而馳。
8、 因此，本會主張參照現行公務人員退休法之立法模式，分別針對三段年資（84.6.30前年資、84.7.1至104.12.31年資、105.1.1後年資）規定分段適用各該時期之法律，以符釋字第525號解釋及釋字第620號解釋之意旨。
（三） 刪減退休金數額：活得愈老，領得愈少
1、 由於財政困難，本次改革的核心是「多繳錢、少領錢、延後發」，具體措施是「提高提撥率、降低所得替代率、延後月退休金起支年齡」。
2、 按退休金之性質學者見解不一，通說為「延付薪資說」，主張退休金為應付薪資的一部分，為保障其晚年生活，在職時不予發給，而在其退休時予以給付，屬於「延付薪資」，因此，行政法學者認為公務人員的退休金為政府對公務人員所負擔的公法上的金錢債務，換言之，退休金屬於政府的「應付未付款」。當公務人員就任公職之日起，其權利、義務、責任即已確定，對於數十年後法規如何變更，公務人員不可能預知，自不應溯及適用。民主政治的可貴即在於「行為的後果可以預知」，如果此次修法可以刪減已退休人員的實質所得，勢必立即瓦解軍公教人員對政府的信賴，破壞社會既存秩序之安定。且將來非常可能一改再改，一刪再刪，致人民對政府的信賴完全喪失，其合法性絶對是大有問題。
3、 釋字第605號解釋明示：
（1） 憲法第18條規定人民有服公職之權利，旨在保障人民有依法令從事於公務，暨由此衍生享有之身分保障、俸給與退休金等權利。
（2） 任何行政法規皆不能預期其永久實施，然行政法規發布施行後，訂定或發布法規之機關依法定程序予以修正，應兼顧規範對象信賴利益之保護。其因公益之必要修正法規之內容，如人民因信賴舊法規而有客觀上具體表現信賴之行為，並因法規修正，使其依舊法規已取得之權益，與依舊法預期可以取得之利益受損害者，應針對人民該利益所受之損害，採取合理之補救措施，或訂定合理之過渡條款，俾減輕損害，以符憲法保障人民權利意旨。
（3） 人民依舊法規預期可以取得之利益並非一律可以主張信賴保護，仍須視該預期可以取得之利益，依舊法規所必須具備之重要要件是否已經具備，尚未具備之要件是否客觀上可以合理期待其實現，或經過當事人繼續施以主觀之努力，該要件有實現之可能等因素決定之。
4、 釋字第605號解釋進一步闡釋：
（1） 法治國原則為憲法之基本原則，首重人民權利之維護、法秩序之安定及信賴保護原則之遵守。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。
（2） 受規範對象如已在因法規施行而產生信賴基礎之存續期間內，對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，且有值得保護之利益者，即應受信賴保護原則之保障。
（3） 本此信賴而就任，即是對構成信賴要件之事實，有客觀上具體表現之行為，而須受信賴之保護。
（4） 至於如何保障其信賴利益，究係採取減輕或避免其損害，或避免影響其依法所取得法律上地位等方法，則須衡酌法秩序變動所追求之政策目的、國家財政負擔能力等公益因素及信賴利益之輕重、信賴利益所依據之基礎法規所表現之意義與價值等為合理之規定。
5、 綜上，退休金權為憲法所保障之權利，本法溯及既往，刪減已退休人員之退休金，並刪減現職人員新法公布前年資的退休所得，顯係違憲，應屬無效。
（四）不准自願退休：荒謬的自願退休條件
本草案第26條：「公務人員有下列情形之一者，經服務機關同意後，准其自願退休：一、任職滿五年以上，年滿六十歲。二、任職滿二十五年。」其中「經服務機關同意後，」一句為本次新增，按釋字第187號解釋：「公務人員依法辦理退休請領退休金，乃行使法律基於憲法規定所賦予之權利，應受保障。」退休既屬公務人員之權利，當公務人員提出「自願退休」之申請時，服務機關僅能審查申請人是否具備退休資格，如果資格符合，其服務機關應即核轉銓敘部審定，如果服務機關有拒絕同意之權，還能稱之為「自願」退休嗎？到底是誰的自願？是當事人的自願？還是長官的自願？還是「路人甲」的自願？中華民國開國以來尚無此種荒謬的法律條文，建議「經服務機關同意後，」整句刪除，恢復現行條文，以免「無事生非」，徒增困擾。
三、建議事項
馬總統表示，本次改革非常複雜，影響層面之廣、人數之多，以及影響之深遠，恐怕是政府遷臺以來最複雜、影響最深遠的工作。
為了年金改革能真正成功，真的讓國家長治久安，本會鄭重建議如下：
（一） 新進公務人員所適用的商業年金，世界各國並無成功的先例，因屬重大變更，建議先舉辦公聽會或政策辯論，俟形成共識後再議。
（二） 本法不僅適用所有現職人員，且溯及既往，所有已退休人員亦適用之，中華民國法制史上尚無此種立法方式，本會建議84年6月前年資應適用舊法，84年7月後年資應適用現行法，105年1月1日後年資始適用新法。
（三） 本草案違反平等原則，違反信賴保護原則，即使完成立法程序，亦屬無效之法律，為免「徒勞無功」，浪費資源，建請立法院將本草案退回考試院，請考試院重新研議。
（四） 軍、公、教、勞工的相關法律應全面檢視，相關法律的修正草案應同步送請立法院審議，立法院應包裹表決，且施行日期應該是同一天。如果改革只有半套或十分之一套，甚或百分之一套，不但徒勞無功，而且會使財政問題更加惡化。
四、結語
依據銓敘部的統計，截至100年年底，軍公教人員退撫制度的潛藏負債已高達8兆元以上，而本次年金改革，預估未來50年內，因公務人員退休金額的縮減，僅能為政府節省4,000億的財務支出。相較於8兆以上的潛藏負債，顯然無助於財政困境的解決。
經查100年度公務預算支應於軍公教人員的退撫經費，已高達2,742億元，本次年金改革勢必引發「搶退潮」。換言之，將來每年公務預算支應於軍公教人員的退撫經費將高達3,000億元以上，長此以往，中華民國的財政一定會破產。
我國當年由「恩給制」走上「年金制」，花了20年的準備時間，結果不到18年，就「瀕臨死亡」。現在考試院只花3個月，就完成了年金改革法草案，這樣的粗糙法案，有可能決解問題嗎？當然不可能。為了國家的永續發展，建議召開「國是會議」，針對軍公教勞的年金制度深入研究，甚至應考慮廢除年金制度，另起爐灶。既然世界各國的年金制度都有問題，為何一定要採用年金制度呢？
這是我們總公司同仁傳送給全体同仁參考的一封
再看到這幾天勞保年金改革也是爭議一堆
真是夠亂了~~~
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